IJUSTICE-DEMOCRACY

ДО:

ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА 47-ото НАРОДНО СЪБРАНИЕ

КОМИСИЯ ПО КОНСТИТУЦИОННИ И ПРАВНИ ВЪПРОСИ

КОПИЕ ДО:

ПП „ПРОДЪЛЖАВАМЕ ПРОМЯНАТА“

ПП „ГЕРБ-СДС“

ПП „ДВИЖЕНИЕ ЗА ПРАВА И СВОБОДИ“

ПП „БСП ЗА БЪЛГАРИЯ“

ПП „ИМА ТАКЪВ НАРОД“

ПП „ДЕМОКРАТИЧНА БЪЛГАРИЯ“

ПП „ВЪЗРАЖДАНЕ“

по възможността юридическите лица с нестопанска цел да правят предложения за усъвършенствуване на законодателството

от:

„ИНСТИТУТ ЗА ПРАВОСЪДИЕ И ДЕМОКРАЦИЯ“ ФОНДАЦИЯ, изписваща се на латиница, както следва: [“INSTITUTE FOR JUSTICE AND DEMOCRACY” FOUNDATION], надлежно учредена и съществуваща съгласно законите на Република България, вписана в Регистъра на ЮЛНЦ към Агенция по Вписванията, под ЕИК 206738485, представлявано от Директора (действителен фактически и законен представител) г-н КРАСИМИР АТАНАСОВ РУСЕВ [KRASIMIR ATANASOV RUSEV], български гражданин

П Р Е Д Л О Ж Е Н И Е

ЗА УСЪВЪРШЕНСТВАНЕ НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО

правно основание: чл. 18 от Закона за нормативните актове (ЗНА)

Abstract: The report analyzes the amendments and additions after the adoption of the Bill amending the Constitution of the Republic of Bulgaria (amended DV. 100 of December 18, 2015) and the amendments to the Judiciary Act with DV. 28 of 2016. Several de lege ferenda proposals have been considered, the main objective of which is to improve the legislation, remove any ambiguity regarding the independence and accountability of the judiciary and continue the reform of the judiciary in order to improve professionalism, accountability and its effectiveness.

Key words: prosecutor general, court, Supreme Judicial Council, judicial reform, Constitution of the Republic of the Republic of Bulgaria

ПРЕДВАРИТЕЛНИ СЪОБРАЖЕНИЯ:

Съдебната реформа не представлява панацея и ултимативен способ за разрешаване на всички актуални и съществуващи проблеми на цялото българско общество – корупция по високите етажи на властта, търговията с влияние, нестихващото повишаване на цените на стоките и услугите (инфлационните процеси), високи нива на бедност, демографска криза, здравееопазване, и по-специално ниските нива на поставени ваксини против SARS-CoV-2 и високите темпове на разпростренението му на цялата територия на страната и т.н., но по съществото си съдебната реформа е абсолютно необходима и е от първостепенно значение за развитието на страната, за да може да се осъществят реформите във всички останали сфери – икономика, образование, здравеопазване и т.н. Целта на съдебната реформа е предотвратяването настъпването на корупционните процеси и/или свеждането им до абсолютен минимум, повишаване на чуждестранните инвестиции (отчитайки, разбира се стабилността и предвидимостта на законодателтството, като изключително съществен фактор и предпоставка за чуждестранните инвеститори), повишаване стандарта на живот на българските граждани и т.н. Съгласно разпоредбата на чл. 67, ал. 2 от Конституцията на РБългария народните представители действат въз основа на Конституцията и законите в съответствие със своята съвест и убеждения. Тук е мястото да се постави въпроса – настъпи ли момента на изпълнение на всички поети предизборни ангажименти и трансформирането им във внесени законопроекти в Народното събрание, които в пълна степен да отговарят на обществените очаквания или политическата демагогия и популизъм ще вземат превес над силата на реториката и вдъхващите вяра политическите обещания?Гражданското общество изисква социална справедливост. Какво се разбира под справедливостта – възмездие, равнопоставеност или нещо друго? Справедливостта е понятие за моралната правота.

Реформата в съдебната система е необходима. Особено ниското доверие на българските граждани показва, че изменения и допълненията в основните законите са необходими и неизбежни.

Първостепенната причина за изготвянето на настоящите предложениq е обусловена от доклада на Комисията до ЕП и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка от 22.10.2019 г. по показател 1: промени в Конституцията, с които да бъде премахната всякаква двусмисленост по отношение на независимостта и отчетността на съдебната система и по показател 3: продължаване на реформата на съдебната власт с цел подобряване на професионализма, отчетността и ефикасността, както и Решение № 825 на Министерския съвет от 18 декември 2014 г., с което е предложена за приемане Стратегията за продължавне на съдебна реформа в условията на членство в Европейския съюз от Народното събрание и Πocтaнoвлeниe № 240 (ДВ., брой 76 от 27.9.2019 г.), c ĸoeтo бe cъздaдeн мexaнизъм зa ocъщecтвявaнe нa мoнитopинг нa нaциoнaлнo paвнищe пo пoĸaзaтeлитe въpxoвeнcтвo нa зaĸoнa, cъдeбнa peфopмa, бopбa c ĸopyпциятa пo виcoĸитe eтaжи нa влacттa и c ĸopyпциятa в пo-oбщ плaн и бopбa c opгaнизиpaнaтa пpecтъпнocт. Не можем да отминем и без внимание огласената възможност от страна на Правителството за създаване на нова Конституция на Република България.

Необходимостта от изменения и допълнения, както в обществения договор, така и в законите, е продиктувана от множество събития: неизпълнението на предписанията на Съда по правата на човека в Страсбург (ЕСПЧ) в решението по делото „Колеви срещу България“ от 5 ноември 2009 г. относно въвеждане на механизъм за ефективно разследване на главния прокурор, както и Междинна резолюция CM/Res(2019)367 Изпълнение на решенията на Европейския съд по правата на човека С.З и „Колеви срещу България“ по системен проблем с неефективни наказателните разследвания в България и, в допълнение, липсата на гаранции за независимостта на наказателните разследвания относно главния прокурор., CDL-AD(2017)018 09/10/2017 -Bulgaria – Opinion on the Judicial System Act, adopted by the Venice Commission at its 112th Plenary Session (Venice, 6-7 October 2017), както и CDL-AD(2019) 031 Opinion № 968/2019 г. European Commission for democracy trough law (Venice Commission) Bulgaria opinion on draft amendments to the criminal procedure code and judicial system act concerning criminal investigations against top magistrates (Venice, 6-7 December 2019), като в последната се обсъжда по-конкретно от г-н Мартин КАЙЕР (заместник-член, Нидерландия) следното като възможност: „създаването на длъжност на ad hoc специален прокурор – или дори резервен списък на ad hoc прокурори – който би могъл да встъпи в длъжност и да поеме прокурорски функции в случаите, когато главният прокурор може да бъде замесен“.[1]

Според действащата Конституция България (чл. 4, ал. 1) е правова държава.[2] Това означава не просто че се създават и спазват определени предписания (закони), а че международно признатите ценности като справедливост, свобода, неприкосновеност на личността и равенство пред закона са поставени над силата и властта. Конституцията е гарант за справедливостта в нашето общество. Според Имануил Кант „Ако загине справедливостта, човешкият живот няма да има вече никаква стойност“ .

Върховенството на закона (правото)[3] в България следва да бъде приоритет за цялото общество и още повече за институциите, които са създадени чрез закона и следва да работят съобразно неговия дух, смисъл и цели. Унифицирана дефиниция за върховенство на правото липса. Концептуализацията на съвременно разбиране и популяризиране на понятието обикновено се приписва на Албърт Вен Дайси, който го анализира в своето „Въведение към изучаване на конституционно право“ от 1885 г. Именно възпирането на изпълнителната власт е това, на което Фридрих фон Хайек впоследствие обръща особено внимание и представлява ядрото на неговата дефиниция за „великите принципи, известни като върховенство на правото“.[4]

Основната цел на това предложение по смисъла на чл. 18 от Закона за нормативните актове (ЗНА) е да подпомогне усилията на органа, овластен да издаде нормативния акт, или до съответния орган с право на законодателна инициатива.

1. Анализ на изпълнението на решения на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) по ключови осъдителни дела срещу България, например Делото „Колеви срещу България“ от 2009 г. и въвеждане на ефективни механизми относно разследване срещу главния прокурор и неговите заместници, както и временно отстраняване от длъжност за продължителността на разследването.

Република България е страна по Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи от 1992 г. По силата на този международен договор българските граждани, след изчерпване на всички вътрешноправни средства за защита пред националните (българските съдилища), могат да търсят защита в четиримесечен срок пред Европейския съд по правата на човека (вж. Прокотол № 15), който е ситуиран в гр. Страсбург, Франция.

Въвеждане на фигурата ad hoc специален прокурор

Според Решение № 11/23.07.2020 г. по к.д. № 15/2019 г. (обн., ДВ, бр. 68 от 31.07.2020 г.): „Конституцията по своята същност и предназначение ограничава властта, определяйки изрично или имплицитно границите, в които тя следва да се упражнява от държавните органи. Затова Конституционният съд смята, че учредителната власт, установявайки правомощията на главния прокурор, не е целяла създаването му като държавен орган с правомощия, които обхващат цялата дейност на всеки един прокурор, в случаите, когато извършва предварителни проверки, действия по разследване и други наказателно процесуални действия във връзка със сигнали, включващи всякакви източници на данни, срещу главния прокурор. През време на извършването на проверката или провеждането на разследването по сигнал срещу главния прокурор, той запазва конституционното си положение на главен прокурор, но придобива и ново правно положение на проверявано по сигнала или разследвано лице. Негово задължение е на общо основание да понесе последиците от разследването или проверката, през времето, докато те продължават, включително и ограничението в упражняване на правомощията му по чл. 126, ал. 2 от Конституцията. Посоченото изискване произтича от правилото никой не може да бъде съдия сам на себе си , което е елемент от принципа на правовата държава. Позоваването на този класически правен принцип се съдържа и в практиката на Конституционния съд (в този смисъл и Решение № 1 от 2010 г. по к. д. № 14 от 2009 г.). Макар да не е изрично закрепен в Конституцията като юриспруденциален принцип, той представлява разумното ограничение, което изключва намесата при предполаганата лична заинтересуваност на главния прокурор в случаите, когато прокурор извършва проверки, разследвания и други процесуални действия, по сигнали срещу него. Смисълът на това правило е осигуряване на безпристрастност при упражняване на правомощията по правораздаване като вид властнически правомощия, поради което се явява иманентен белег на справедливостта, прокламирана в преамбюла на Конституцията и характеризирана като „висша ценност и регулатор на обществото“ (в този смисъл и Решение № 5 от 2019 г. по к. д. № 12 от 2018 г.). Правилото никой не може да бъде съдия сам на себе си се явява и неотменим принцип на всеки справедлив процес, дължим от държавата.

Принципът никой не може да бъде съдия сам на себе си е измерение/конкретизация и на общия принцип за независимост на съдебната власт. В случая функционалната независимост на всеки прокурор, като орган на съдебната власт, означава, че когато му е възложено извършване на проверки, разследвания и други процесуални действия, по сигнали срещу главния прокурор, дължи подчинение само на закона. Всяка друга зависимост, включително и от главния прокурор по отношение на правомощията му по чл. 126, ал. 2, е изключена“.

Само по себе си Решение № 11/23.07.2020 г. по к.д. № 15/2019 г. (обн., ДВ, бр. 68 от 31.07.2020 г.) не отменя необходимостта от въвеждането на фигурата ad hoc специален прокурор.

Предложението за въвеждане на фигурата ad hoc специален прокурор (съдия от Наказателната колегия на ВКС)[5] да разследва главния прокурор свързано с липсата на механизъм в глава шеста от действащата Конституция и Закона за съдебната власт за ефективно разследване и контрол върху главния прокурор, както и продължителното неизпълнението на предписанията на Съда по правата на човека (ЕСПЧ) в решението по делото „Колеви срещу България“ от 5 ноември 2009 г. и санкциите, които могат да бъдат наложени.[6] Той може обективно и напълно независимо да проведе разследването, защото той е част от най-висшата съдебна инстанция, т.е. няма кариерна зависимост от ВСС, няма да може да бъде командирован и няма да бъде част от прокуратурата, напр. не получава указания от главния прокурор и не дължи назначаването си на него.[7] Предвижда се създаване на списък на такива ad hoc прокурори, който може да бъде одобрен от Съдийската колегия на ВСС и след това да бъде съставен чрез жребий, когато дойде време и СК на ВСС получи информация относно случая с участието на главния прокурор.[8] В този ред на мисли, Конституцията трябва да се тълкува в светлината на общоприети принципи, един от тях е nemo judex in causa sua, никой не може да бъде съдия по неговия собствен случай.[9]

Извън гореизложеното, струва си да помислим и за това, дали ОНС или ВНС е компетентно да осъществи гореизложеното модифицирано предложение на Венецианската комисия и по-долу описаните предложения за промени в основния закон, то следва да се ръководим от критериите, установени в Решение № 3/ 10 април 2003 г. по конституционно дело № 22/2002 г.: „само Велико народно събрание може да извършва промени под форма на държавно управление, но под форма на държавно управление се разбира не само характерът на държавата като президентска република или монархия. Формата на държавно управление включва и органите на съдебната власт, техните правомощия, съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им“, както Решение № 8 от 1 септември 2005 г. по конституционно дело № 7/2005: „В диспозитива на посочения акт изрично е посочено, че промени в Конституцията, концентрирани в рамките на съдебната власт, които са насочени към преструктуриране, оптимизиране от съдържателна гледна точка и прецизиране на отделни функции на нейни органи, поставяне на акценти или уточняване на техни правомощия или наименования, както и взаимодействието им с другите власти, не представляват промяна във формата на държавно управление и могат да бъдат извършени от Народно събрание, ако с тях не са нарушава балансът между властите и се съблюдават основните принципи, върху които е изграден действащият конституционен модел на държавата. Точно това обвързващо предписание трябва да съобразяват народните представители по отношение на визираните от тях конституционни промени, отнасящи се до ВСС. С Решение № 8/2005 г. на КС не е отречено, нито е изменено тълкуването, дадено с Решение № 3/2003 г. на КС. Новото е, че предходното тълкуване на чл. 153 и чл. 158, т. 3 от Конституцията е допълнено само по отношение на възможността за въвеждане на конституционни промени, концентрирани в рамките на съдебната власт. Искането на ВКС, по което е било образувано к.д. № 7/2005 г., аналогично на искането по настоящото дело, също е съдържало конкретни въпроси за евентуални бъдещи изменения на основния закон. Важно е да се подчертае обаче, че тогава КС се е въздържал да отговори изрично на тези въпроси в 6 диспозитива на постановеното от него решение, посочвайки, че прави това, за да не „подмени съдържанието на тълкувателното правомощие – изясняване на точния смисъл на определена конституционна разпоредба – и да не превърне съда в консултативен орган или да го постави в положението на позитивен законодател, което очевидно е извън правомощията му“ (вж. Раздел І, т. 2 от мотивите на решението). Няма основание настоящият състав на Съда да се отклони от това разбиране“.[10] В този контекст са и разпоредбите на чл. 84 и чл. 158 КРБ.[11]

2. Анализ на ефектите от разделянето на висшия кадрови орган на съдебната система – Висшия съдебен съвет (ВСС) на две колегии – Съдийска и Прокурорска.

Висшият съдебен съвет (ВСС) е разделен на две професионални колегии – Съдийска колегия и Прокурорска колегия с измененията и допълненията в глава шеста от Конституцията на РБългария (изм. и доп. ДВ. бр.100 от 18 Декември 2015 г.).

3. Анализ и изследване на необходимостта от конституционни и законодателни изменения в Конституцията на РБългария и съдоустройствения акт относно Висшия съдебен съвет (ВСС) и неговото разделяне на Висш съдебен съвет, в който „съдиите, избирани от съдии“ да представляват мнозинство и намаляване на парламентарната „политическата“ квота и Висш прокурорски съвет, в който парламентарната квота да бъде редуцирана за сметка на квота на президента на Република България.

Структурни и функционални изменения в състава на прокурорската колегия на ВСС, като в чл. 130, ал. 3 от Конституцията на Република България, се предлагат следните промени:

Прокурорската колегия на ВСС да се състои от 11 членове като включва главния прокурор, трима членове, избирани пряко от прокурорите, един член, избран пряко от следователите, трима членове, избрани от Народното събрание и трима, назначавани от президента на Република България. Членовете, избирани от Народното събрание и  назначавани от президента да бъдат юристи с високи професионални и нравствени качества, които имат най-малко 15 години юридически стаж (арг. чл. 130, ал. 2 КРБ и 17, ал. 1 ЗСВ). Относно професионалния опит, да бъде различен от този на действащ прокурор или следовател, както и на прокурор и следовател, заемал длъжността поне 5 години преди датата на избора.[12] Процедурата по номинация следва да бъде осъществявана от професионални магистратски организации, юридически лица с нестопанска цел за извършване на общественополезна дейност, висши училища и научни организации. По този начин, без да се лишава НС от конституционното му правомощие да избира членовете на НС, значително ще се подобри процедурната гаранция за прозрачен процес по номинация. По този начин може да се гарантира до някаква степен независимостта на съдебната система и прокуратурата няма да бъде извадена от съдебната власт, а от друга страна обвинителите няма да участват в изборите на председатели на ВКС и ВАС. Считаме, че единствено при лишаване от възможност за участие в изборите на председателите на върховните съдилища на членовете на прокурорската колегия на ВСС би могло да се постигне и изпълни основната задача на ВСС по отстояване независимостта на съдебната власт. Предлагаме: Запазването на правомощията на пленума на ВСС да се отнася единствено до избора на главен прокурор. Предвижда се намаляване на мандата на изборните членове на Висшия съдебен съвет от пет (de lege lata) на три години (de lege ferenda).[13]

4. Анализ и изследване на необходимостта от конституционни и законодателни изменения в съдоустройствения акт относно промяна изборната компетентност на главен прокурор, председателя на ВКС, респективно ВАС, като се избират не от Пленума на Висшия съдебен съвет, а от съответната колегия – Съдийска или Прокурорска.

По този начин се въвеждат допълнителни законодателни механизми и гаранции относно самоуправлението в съдебната власт, като се избягват всякакви предстоящи и бъдещи съмнения относно чужда (не)професионална намеса в избора на някой от т.нар. „трима големи“ от страна на другата колегия на Висшия съдебен съвет – Съдийска, респективно Прокурорска колегии.

5. Анализ и изследване на необходимостта от намаляване на мандата на главния прокурор, председателя на ВКС, респективно ВАС от седем години без право на повторно избиране до пет години без право на повторно избиране.

Действително в сега действащата конституционна редакция на 129, ал. 2 от Конституцията на РБългария законодателя влага определена целесъобразност при определяне продължителността на мандатите.

В разпоредбата на чл. 129, ал. 2 от Конституцията на РБългария се предлага изменение в мандата на председателя на Върховния касационен съд, председателя на Върховния и административен съд и главния прокурор от седем (de lege lata) на пет години (de lege ferenda) без право на повторно избиране.[14]

6. Анализ и изследване на необходимостта от промяна статута на Висшия съдебен съвет (ВСС) от постоянно действащ висш административно-кадрови орган на съдебната система в непостоянно действащ (ad hoc) конституционноустановен орган.

7. Анализ и изследване на необходимостта от промяна мандата на членовете на Висшия съдебен съвет от пет години на три години.

8. Анализ и изследване изпълнението на законодателната рамка относно изпълнение на заложените в Актуализираната стратегия за продължаване на реформата на съдебната система и пътните карти към нея.

9. Анализ и изследване на необходимостта от закриване на специализираните съдилища и специализираните прокуратури, както и военните съдилища и военните прокуратури.

10. Въвеждане на механизми по законодателен път за ефективно електронно правосъдие.

Определено електронното правосъдие може да се определи като предизвикателство пред законодателя и органите на съдебната власт, което може и следва да бъде преодоляно по най-подходящия начин, включително чрез предприемане на действия по законодателен път от компетентния за това орган. Ефективното въвеждане на електронното правосъдие е иманентна част от обществения живот на всички лица.

С цел създаване на еднакви стандартни по изготвяне на съдебните документи е необходимо и създаването на образци на съдебните документи и книжа, които се използват от страните в съдебните процеси.

Въвеждане изготвения проект-доклад за дигитализация на заповедното производство по ГПК, което да доведе до по-ефикасно разпределение на частните граждански дела и съкращаване на времето за приключване на гражданските съдопроизводства. Въвеждането на дигитализацията на заповедното производство е съпътстване и с изменение на подсъдността.

11. Анализ и изследване на причините за неравномерната натовареност на български съдилища.

12. Анализ и изследване на необходимостта от промяна статута на Инспектората към Висшия съдебен съвет (ИВСС).

Главният Инспектор и инспекторите в Инспектората към ВСС продължават да упражнявят своите конституционно установени функции по глава шеста от Основния закон и правомощията, посочени в главата трета от Закона за съдебната власт, при наличие на изтекъл мандат от 5 години.

Продължителността на мандата от 5 години, който е посочен в разпоредбата по чл. 132а, ал. 2 от Конституцията на Република България изтича автоматично по силата на закона (ex lege), като всички актове, които са постановени след момента на изтичането му са нищожни и като такива не пораждат действие в правния мир.

Предвид факта, че вече е конституирано 47-ото Народно събрание, което е компетентно да избира главния инспектор и инспекторите в Инспектората към ВСС, при наличие на квалифицирано мнозинство от 2/3 (160/240) народни представители и с оглед необходимостта от предотвратяване настъпването на конституционна криза в областта на съдебната власт е необходимо да започне процедура по избор на нов главен инспектор и инспектори в Инспектората към ВСС, при пълно спазване на Конституцията на РБългария, Закона за съдебната власт, процедурните правила и принципите на публичност, прозрачност, състезателност и равенство.

Структурни и функционални изменения в състава на Инспектора към ВСС, като в чл. 132а от Конституцията на Република България, се предлагат следните промени:

Акцентира се върху необходимостта от повишаване на независимостта и ефективността на инспекторите при осъществяване на предоставените им от конституцията и ЗСВ правомощия, като се ограничава/изключва възможността за влияние при вземането на решения по основни и други въпроси на Инспектората, т.е. цели се създаване на независимост до степен изключваща възможността на влияние от страна на органа, който избира единадесетте (досега) инспектори (в предложението – 12). С предвиденото право на министъра на правосъдието да избира една трета от инспекторите не се нарушава теорията за разделение на властите на Шарл дьо Монтескьо, намерила израз в чл. 8 от Конституцията и допустимия баланс на взаимодействие между изпълнителната и съдебната власт, предвиден в Конституцията. Освен това, министъра на правосъдието има и ред правомощия, които са уредени в ЗСВ (чл. 32 – председателстващ заседанията на пленума на ВСС; чл. 264, ал. 3 – определя броя на ДСИ; чл.279, ал. 2 – определя броя на съдиите по вписванията и др.).

De lege ferenda, предложението е разпоредбата на чл. 132а, ал. 1 от Конституцията на Република България да придобие следния вид: към Висшия съдебен съвет се създава Инспекторат, който се състои от главен инспектор и единадесет инспектори, една трета от които се избират от Народното събрание с мнозинство две трети от народните представители, една трета се назначават от министъра на правосъдието, а една трета се назначават от президента. Актът за избиране и назначаване се обнародва в „Държавен вестник“ в 15-дневен срок (ал. 1). Инспекторите избират главен инспектор с тайно гласуване за срок от три години. Избран е кандидатът, получил гласовете на повечето от половината от всички инспектори. Първото заседание на Инспектората към Висшия съдебен съвет, на което се избира главен инспектор, се ръководи от най-възрастния инспектор. В случай, че при първото гласуване никой от кандидатите не е получил необходимото мнозинство, провежда се второ гласуване, в което участват двамата кандидати, получили най-много гласове. При второто гласуване за избран се смята кандидатът, който е получил повече гласове, при равенство на гласовете – този, който е с по-голям професионален стаж, а при равен стаж – по-възрастният (ал. 2). Предлага се отмяна на ал. 3, поради наличието на ненужно повторение след изменението в ал. 4 – мандатът на инспекторите е четири години. Главният инспектор и инспекторите могат да бъдат избирани повторно, но не за два последователни мандата. [14]

13. Анализ и изследване на необходимостта от реформа в юридическото образование.

Реформата в юридическото образование е въпрос за повишаване квалификацията на човешкия ресурс на етап образование в последващото правоприлагането и правораздаването.

14. Анализ и изследване на необходимостта от конституционна промяна относно статута и мястото на Прокуратурата на РБългария.

Според Фондация „Институт за правосъдие и демокрация“ мястото на прокуратурата се намира в глава шеста от Конституцията на РБългария, т.е. в съдебната власт. Необходимостта от преосмисляне на пирамидалния и йерархичен модел на прокуратурата на РБългария по е налице, но това е въпрос, който касае цялото българско общество, поради което е необходим широк обществен дебат по този въпрос, който включва в себе си мнението на правната доктрина, правоприлагащите и правораздаващите органи. Някои организации поддържат правната теза, че е необходимо отмяната на разпоредбата на чл. 126, ал. 2 от Конституцията на РБългария.

15. Анализ и изследване на необходимостта от създаване Консултативен съвет по законодателството към Народното събрание (КСЗНС), който да повиши качеството на законодателния процес.

16. Анализ и изследване на необходимостта от въвеждане задължителна медиация по определени правни спорове.

Въвеждането на задължителната медиация по определени правни спорове е предмет на обсъждане от известно време, като е изготвена концепция, а същевременно темата за медиацията е част и от Националната програма за развитие „България 2030“, в рамките на която е подготвен и проект „Въвеждане на способи за алтернативно разрешаване на спорове (АРС) в съдебната система в България.

17. Анализ и изследване на необходимостта от приемане на Кодекс за административните нарушения и наказания (КАНН), Закон за несъстоятелността на физическите лица (ЗНФЛ), както и регулиране дейността на колекторските дружества.

18. Анализ и изследване на необходимостта от въвеждане на съдебен контрол на постановленията, с които съответните прокурори отказват да образуват досъдебно производство. [15]

19. Анализ и изследване на необходимостта от въвеждане на допълнителни механизми за повишаване ефективността на Тълкувателните решения и Постановления на Върховния касационен съд, респективно Върховния административен съд.

Предложенията на Фондация „Институт за правосъдие и демокрация“ се свеждат до това, че съгласно императива на чл. 128, ал. 1 ЗСВ председателят на съда, до който е подадено искането, с разпореждане образува дело и го възлага на един или на няколко съдии-докладчици. Според алинея 2 председателят на Върховния касационен съд и председателят на Върховния административен съд със съвместно разпореждане образуват и насрочват дело за приемане на тълкувателно. Сългасно новелата на чл. 128, ал. 3 с.з. делото по ал. 1 или 2 се насрочва в двумесечен срок от постъпване на искането. Според предложението за нова алинея 4 разпореждането по ал. 1 незабавно се изпраща до всички юридически факултите в Република България, Института за държавата и правото при БАН, Висшият адвокатски съвет, Нотариалната камара на Република България и Камарата на частните съдебни изпълнители за становище, което се представя не по-късно от 3 месеца, считано от датата на образуването. Според предложението за алинея 5 становищата по предходната алинея се публикуват на интернет-страницата на Върховния касационен, съответно Върховния административен съд.

20. Анализ и изследване на необходимостта от въвеждане на нов подход в структурата, функционирането и правомощията на Консултативния съвет по законодателството към Народното събрание (КСЗНС) и въвеждане на т.нар. „косвен законодателна инициатива“.

Правен статут на Консултативния съвет по законодателството към Народното събрание.

Предлага се консултативният съвет да бъде постоянно действащ орган, изготвящ становища, оценки, мнения и препоръки по закони и подзаконови нормативни актове. Членовете на Консултативния съвет да бъдат петдесет и четири, притежаващи високи професионални качества и стаж в областта на правото не по-малко от 10 години.

Нов подход при формиране на състава, статут на членовете на КСЗНС, процедура по издигане на кандидаури etc.

За негов член може да бъде избран този: който е политически неутрален, т.е. не членува в политическа партия; завършил висше юридическо образование, притежаващ стаж в областта на правото не по-малко от 10 години; не е държавен служител, народен представител, кмет, областен управител или общински съветник и не е осъждан за извършено престъпление, независимо от реабилитацията, както и да е освобождаван от наказателна отговорност за умишлено престъпление.

Кандидатурите могат да се издигат от всеки народен представител, като се изпращат на председателя на Народното събрание, който внася предложението за разглеждане в НС, като се избират с обикновено мнозинство. Избират се в 3-месечен срок от встъпване в длъжност на НС, като всеки е длъжен да публикува автобиографията си на интернет-страницата на НС. Освен това, изслушванията да са публични и се излъчват по Българската национална телевизия (БНТ) и Българското национално радио (БНР). Всеки юридически факултет в страната избира 2-ма за членове на Консултативния съвет по законодателството и може да издигне кандидатура за членове на Консултативния съвет по законодателството на не по-повече от 4. Висшият адвокатски съвет (ВАдС) избира 2-ма за членове на Консултативния съвет по законодателството и може да издигне кандидатура за членове на Консултативния съвет по законодателството на не по-повече от 4. Всяко юридическо лица с нестопанска цел, регистрирано за осъществяване на дейност в обществена полза, което е работило най-малко 5 години в областта на съдебната реформа и е реализирали през последните 5 години конкретни инициативи в тази сфера може да издига кандидатури за членове на Консулативния съвет по законодателството към НС на не повече от 2-ма за негови членове. Останалите 34-ма се избират от НС с обикновено мнозинство. При наличие на повече от 34 кандидатури, се избират тези, събрали най-много действителни гласове. При наличие на равен брой действителни гласове, се повтаря гласуване по отношение на тях, докато не се съберат повече гласове от другия/те.

Нови моменти при правомощията на КСЗНС и въвеждане на „косвена законодателна инициатива“

Две трети от членовете на Консултативния съвет по законодателството изпращат с общо предложение до председателя на Народното събрание за внасяне на изготвения законопроект за изменение и допълнение на съответния закон в Комисията по правни въпроси на Народното събрание, т.е. председателя действа при условията на обвързана компетентност и не може да откаже да внесе в Правна комисия. В този случай, председателя на Парламента може временно да назначи не повече от 10 специалисти в дадената област за срок от не повече от 90 дни, отговарящи на изискванията за избор на член на Консултативния съвет по законодателството за подпомагане дейността по законопроекта. При отхвърляне изцяло или отчасти от страна на Комисията по правни въпроси на изготвения законопроект от Консултативния съвет по законодателството, последния при наличие на общо съгласие на три четвърти от членовете му, може да изпрати не по-рано от 30 дни отново до председателя на Народното събрание за внасяне в Парламента за разглеждането му, след като е изготвена предварителна частична или цялостна оценка на въздействието и е изтекъл 30-дневният срок за предложения и становища по проекта, публикуван за обществена консултация (арг. чл. 26, ал. 4 ЗНА). След което проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 ЗНА, се внася за обсъждане и приемане (arg. чл. 28, ал. 1 ЗНА). Всеки член на Правна комисия или председателя на Народното събрание може да внесе изготвения законопроект от Консултативния съвет по законодателството.

В аспекта на подобно юридическо заключение, изведено при съблюдаване конкретиката от факти, и с оглед актуалната законова база – чл. 87 от Конституцията на РБългария може да е необходимо конституционно изменение с цел избягване на всякакви и всички съмнение относно евентуална противоконституционност на тези предложения. [16]

21. Анализ и изследване на усещането за справедливост и правосъдие в обществото.

Усещането за справедливост и правосъдие са дефицитни, а направеното проучване за изготвяне на Стратегия за реформата в правосъдието и вътрешния ред сред част от българския граждани, сочи, че нивото на общественото доверието в съдебната власт се нуждае от покачване. Според гласувалите най-високото доверие е в съда. Отчита се неочаквано различие в данните относно прокуратурата и следствието. По отношението на кадровия орган Висш съдебен съвет, доверието в него е по-високо от контролиращия го Инспектората към ВСС.

22. Заключение

Според Фондация „Института за правосъдие и демокрацията“, проведеното проучване сред част от българските гражданите и предвид докладите на водещите институции на Европейския съюз, както и при тази законодателна уредба, след приемането на Законопроект за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (изм. и доп. ДВ. бр. 100 от 2015 г.) не се постигат целите, заложени в мотивите му и многобройните допълнения в Закона за съдебната власт (ДВ., бр. 28 от 2016 г.), както и поетите ангажименти от страната ни за повишаване ефективността на съдебната система. Част от тези цели може да се постигнат с приемането на фигурите ad hoc специален прокурор и генерален съдия, структурни и функционални изменения във Висшия съдебен съвет и Инспектората към него.

Фондация „Института за правосъдие и демокрацията“ изразява пълна готовност за участие в последващи широки обществени консултации по темите в областта на правосъдието и вътрешния ред.

За „Институт за правосъдие  и демокрация“ Фондация:

/КРАСИМИР А. РУСЕВ – Директор/

Бележки

[1] Както пише Рудолф Йеринг в съчинението си „Борбата за право“, всеки народ е изцяло оставен на себе си и няма някаква по-висша власт, която вместо него да поеме грижата да защити правото му. Необходимо е постоянно гражданско и юридическо усилие за утвърждаване и защита на върховенството на правото.

[2] Nobile officium – държавата по дефиниция трябва да бъде почтена и отговорна (вж. РКС  № 15-2010 г., докладчик Е. Друмева по повод проверката за конституционосъобразност на чл. 519 и 520 ГПК).

[3] Според Целз, „правото е изкуство за доброто и справедливостта“. Понятието „право“ по смисъла на чл. 6, § 1 от Конвенцията включва не само законодателството, което предвижда създаването и компетентността на съдебните органи (вж., наред с другото, Lavents v. Latvia, no. 58442/00, § 114, 28 ноември 2002), но и всяка друга разпоредба на вътрешното право, която, ако бъде нарушена, би направила незаконно участието на един или повече съдии в разглеждането на делото (вж. Gorguiladzé v. Georgia, № 4313/04, § 68, 20 октомври 2009; and Pandjikidzé and Others v. Georgia, № 30323/02, § 104, 27 октомври 2009). Това включва, по-специално, разпоредби относно независимостта на членовете на съда, продължителността на мандата им, безпристрастността и наличието на процедурни гаранции (вж. например Coëme and Others, cited above, § 99, както и Gurov v. Moldova, № 36455/02, § 36, 11 юли 2006).

[4] Решението по Дело C – 6/64 “Фламинио Коста срещу ENEL“ (Flaminio Costa срещу E.N.E.L.) от 15 юли 1964 г. е емблематично решение в практиката на Европейския съд, чрез което Съдът по тълкувателен път формулира принципа за върховенство на правото на Европейския съюз над националното право на държавите членки.

[5] Така становище на „Български адвокати за правата на човека“ Фондация за необходимите промени за укрепването на гаранциите за основните права и свободи и тяхната ефективна защита в Конституцията на Република България.

[6] Вж. съдебна  практика относно правомощието на органите на досъдебното производство  да разследват главния прокурор и фактическите възможности то да бъде  упражнено – вж. мотиви на влязла в сила присъда на Софийския районен съд от  2001 г. по н.о.х.д. № 2335/2001 г. (НК, 1 състав, съдия Мирослава  Тодорова) по обвинение по чл. 289 НК срещу гражданин, призовавал  следовател да разследва главния прокурор във връзка със самоубийството на прокурор от ВКП.

[7] Така становище Съюза на съдиите по време на дискусиите, инициирани от президента на Република България по повод на предстоящо упражняване на конституцинно установено право на инициатива за изменение и допълнение в Конституцията (чл. 154, ал. 1 Конституцията на Репубика България).

[8] Според Венецианската комисия основанията за отстраняване на главен прокурор трябва да бъдат ясно формулирани в закона и преди да се вземе решение за неговото отстраняване, е подходящо някой независим орган да проверява дали е основателно искането за отстраняване. Вж. по-подробно Сравнителноправно изследване на Институт на Отворено общество: „Какво (не) знаем за главните прокурори на държавите-членки на Европейския съюз.

[9] Специално разрешение за започване на наказателно преследване срещу Главния се прокурор се изисква в Хърватия (от Парламента), Русия (от състав от трима съдии от Върховния съд по предложение на президента на Русия) и Швейцария (от Федералното министерство на правосъдието и полицията). В Италия и Гърция висшите прокурори са част от съдебната власт. Предложението в настоящото изложение представлява модификация между съществуващата нормативна уредба в Малта (там разследването може да бъде възложено на специален орган в случаите, отнасящи се до поведението на държавни служители, или до служители на орган, учреден със закон и Кралство Испания (там наказателното производство срещу най-високопоставените прокурори Fiscal General del Estado, Fiscales de Sala del Tribunal Supremo е комптенция на Наказателния отдел на Върховния съд, и Италия (там се въвежда специален механизъм за определяне на компетентен съдия в случаите, когато страни са съдии или прокурори, с цел гарантиране независимостта на решението на съдията в случаи, в които са замесени него или нейни колег). Вж. по-подробно Сравнителноправен анализ на законодателството в други държави, в които прокуратурата е част от съдебната власт, март, 2018 г.

[10] Така Определение № 3/17.09.2015 г. по к.д. № 7/2015 г., съдия-докладчик Румен Ненков.

[11] Следва да се има предвид и практиката на Конституционният съд (КС) – ясно дефинирал какво представлява формата на държавно управление от гледна точка на Основния закон. Показателно в този смисъл е Решение № 3 от 5.07.2004 г. на КС на РБ по конст. д. № 3/2004 г., където КС, чрез референция към по-ранна своя практика, а именно – Решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22 от 2002 г., затвърждава трайно конституционното схващане, че формата на държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията се определя не само от характера на държавата като парламентарна или президентска република или монархия, а в нея се включва и изградената от Великото Народно събрание система от всички основни конституционни институции, които доразвиват парламентаризма, тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им. Във формата на държавно управление се включват и възложените на тези институции дейност и правомощия със запазване баланс между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата – народен суверенитет, върховенство на основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт. В същия смисъл е и Решение № 8 от 1.09.2005 г. на КС на РБ по конст. д. № 7/2005 г. /в този смисъл Становище на ВАС във връзка със ЗИДКРБ (изм. и доп. ДВ. бр. 100 от 18 Декември 2015 г.)

[12] „Института за правосъдие и демокрацията“ след като отчете консултативните срещи при президента през т.г. по темата „Необходимост от промени в Конституцията за съдебната власт и правата на гражданите“ със СЮБ, Висшия адвокатски съвет, главния инспектор, ВСС, неправителствените организации и направените към онзи момент и впоследствие предложенията за промени в Конситуцията от неправителствените организация, регистирани в обществеполезна дейност (визирайки становище на фондация „Институт за пазарна икономика“ – какво и как, за да бъде завършен настоящият конституционен модел ), представя модифицирано предложение за концептуални изменения в начина на конструиране на състава на Висшия съдебен съвет, въз основа на доклади от Венецианската комисия и анализ на действащата към момента нормативна уредба. „Института за правосъдие и демокрацията“ изразява принципна подкрепа към цитираното предложение на „Института за пазарна икономика“.

[13] Така, в своето Решение № 13 от 15 декември 2010 г. по конст. дело № 12 от 2010 г., Конституционният съд уточнява, че „установената мандатност на органи на законодателната, изпълнителната и съдебната власт и уреждането на мандатите е съобразно съвременните демократични принципи на изграждане и осъществяване на държавната власт. Тя гарантира последователност и приемственост в държавните структури и тяхната дейност. В същото време тя е и юридическа гаранция за независимост на мандатния орган при осъществяване на предоставените му правомощия за определения срок. Чрез мандатността се цели стабилност и ефективно функциониране на държавните органи и институции. Мандатът има същностно значение за общественото развитие и е в основата на демократичния процес, съдейства за неговото осъществяване, както чрез демократичния способ за образуване на предвидените в Конституцията органи, така и за контрол върху тяхната дейност. Следва да се отчита принципът на изборност и на разделението на властите (чл. 8 от Конституцията), да се вземат предвид и принципите заложени в конституционната уредба на различните власти и изискването за обновяване на състава на определен държавен орган. За съдебната власт е установено комбинирано решаване на въпросите на мандата – в Конституцията и в ЗСВ. Законовата уредба се изгражда съобразно конституционните положения на чл. 129, ал. 2, чл. 130, ал. 6, чл. 131, чл. 132а от Конституцията (вж. и Решение № 8 от 2006 г. по к.д. № 7 от 2006 г., Решение № 8 от 2007 г. по к.д. № 5 от 2007 г.).

[14]  Според „Института за правосъдие и демокрацията“ необходимостта от изменения и допълнение в статута на ИВСС е обусловена от концентрирането изцяло формирането на състава му само в законодателния орган – Народното събрание.

[15] По тази правна проблематика – липсата на съдебен контрол на постановленията, с които съответните прокурори отказва да образуват досъдебно производство е формирана практика на Европейския съд по права на човека. Назад във времето е правен опит от тогавашния законодател да въведе именно такъв съдебен контрол – вж. Законопроект за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс № 954-01-83/29.11.2019 г. и Становище на Фондация „Български адвокати за правата на човека“ от 07.08.202020 г.

[16] При анализ на действащото законодателство откриваме само и единствено разпоредбата на чл. 8, ал. 7 ПОДНС (отм.), предвжидаща правомощието на председателя на НС да създаде Консултативен съвет по законодателството. Само за пълнота на изложеното към настоящия момент Консултативния съвет по законодателството не функционира и не се предвижда възможност за неговото създаване в Правилника за организацията и дейността на 47-ото Народно събрание (Обн. ДВ. бр. 109 от 21 декември 2021 г.). Според „Института за правосъдие и демокрацията“ чрез направените предложения, ще се отговори на обществените очаквания за необходимостта от повишаване качеството и ефективността на нормативните актове чрез усъвършенстване на процеса за тяхното създаване.